
「國土計畫法」是什麼?實施影響有多大?關乎權益的常見問答集。
在〈土地使用分區是什麼?土地分類與查詢,以及「國土計畫法」實施後的改變?〉一文中,簡略敘述國土計畫法實施後國土功能分區如何改變,本文從「國土計畫法」立法原由、實施目標、執行方式到其所造成的影響,做一個完整的敘述,幫助您了解114年5月全面啟動的「國土計畫法」:
一、什麼是國土計畫法
1.國土計畫法立法原由
2.國土計畫法實施目標
3.國土計畫法如何執行
3.國土的功能分區分類
二、國土計畫法的原則
1.原則一:禁止變更土地分區
2.原則二:不影響既有合法使用
3.原則三:取代「區域計畫法」
三、處原則之外的類別
1.都市計畫農地
2.特定工廠登記
四、國土計畫法問答集

一、什麼是國土計畫法
國土規劃法旨在引導國土資源的保護與利用,涵蓋我國陸域及海域,並指導國家公園及都市計畫的制定。該法案旨在推動國家永續發展,提出全國尺度的空間發展和土地使用原則,具有目標性、政策性和整體性。
計畫性質:此計畫具有全國性的範疇,其核心內容旨在追求國家永續發展的願景。它以全國尺度為基礎,制定了具有目標性、政策性和整體性的空間發展和土地使用指導原則。
計畫年限:此計畫的執行期限為民國125年。
計畫範圍:涵蓋我國所管轄的陸域及海域,包括台灣地區、金門縣和連江縣的陸域和海域。
1.國土計畫法立法原由
1993年,行政院制定了「國土綜合發展計畫法」,並在1996年提出了相應的「國土綜合開發計畫」。隨後,在2004至2005年間,行政院經濟建設委員會推動了三項國土相關法律,包括《國土復育條例》、《國土計畫法》和《海岸法》,然而這些法案並未能在立法程序中成功立法。2009年,台灣遭受莫拉克風災的重創,引發了各界對政府國土規劃的重新檢討的呼聲。同年10月8日,行政院再次將《國土計畫法》草案提交立法院審議,但到了2011年,由於立法院任期屆滿而未能續審,整個法案被退回。
《國土計畫法》及其前身《國土綜合發展計畫法》共計六次送交立法院審議,歷時20多年的立法過程顛簸不斷,終於在2015年12月30日通過三讀。2015年成為台灣國土規劃的轉捩點,台灣正式建立了一套法定的國家級「空間綜合計畫」體系,能夠有效引導和管制土地的使用。《區域計畫法》將成為歷史,長期存在的「開發許可」制度也將被廢除。《都市計畫法》也將受到上位法規的約束,地方政府不應再輕易以都市更新和公共建設利益為由,隨意改變土地使用目的。
2.國土計畫法實施目標
國土計畫法的目標有五個,包括強化空間計畫指導,加強國土保育保安措施,因應未來發展需求,加強農地維護管理,以及尊重原住民傳統文化。透過這些目標,國土計畫法致力於促進土地利用的有效性和可持續性,確保國家土地資源的適當管理,同時尊重和保護各種文化背景下的土地利用和管理傳統。
強化空間計畫指導,是指將全台土地分為四大分區進行有效管理及運用。
強化國土保育保安,是在災害敏感地區加強管理,並配合復育計畫,劃設國土保護區。
因應未來發展需求,是先對土地進行分區使用,以符合未來發展的定位。
加強農地維護管理,是在農地總量管制下,確保農地仍然用於農業用途,並與自然共存。
尊重原住民傳統文化,是解決原住民土地長期存在的違規使用問題,同時維護和發展原住民族文化。
3.國土計畫法如何執行
根據國土計畫法的規定,中央政府負責擬定全國性的國土計畫、國土功能分區及分類畫設條件、以及全國性土地使用管制政策。而地方政府則負責執行中央政府所擬定的計畫。中央政府擬定的計畫涵蓋全國範圍,而地方政府則根據當地的人口、自然環境、產業需求以及發展願景等因素制定縣市國土計畫。這些地方計畫除了考慮當地的需求外,也必須符合全國性的規定,例如農地和工業地的總量控制等。因此,國土計畫的制定與執行形成了中央與地方政府之間的合作與分工,以確保土地利用的合理性和可持續性。
國土計畫實施期程
105.05.01 | 107.05.01 | 111.05.01 | 114.05.01 |
國土計畫法施行 | 全國國土計畫公告實施 | 縣市國土計畫公告實施 | 功能分區圖公告 ‧國土計畫法全面實施 ‧區域計畫法停止適用 |
4.國土的功能分區分類
四大功能分區包括「國土保育地區」、「海洋資源地區」、「農業發展地區」和「城鄉發展地區」,全國國土計畫的分區概念兼顧國土保育、城鄉發展和農業生產的均衡發展,以保育應保育之地,發展應發展之處。
1.國土保育地區:依據天然資源、自然生態或景觀、災害及其防治設施分布情形加以劃設,並按環境敏感程度,予以分類。
2.海洋資源地區:依據內水與領海之現況及未來發展需要,就海洋資源保育利用、原住民族傳統使用、特殊用途及其他使用等加以劃設,並按用海需求,予以分類。
3.農業發展地區:依據農業生產環境、維持糧食安全功能及曾經投資建設重大農業改良設施之情形加以劃設,並按農地生產資源條件,予以分類。
4.城鄉發展地區:依據都市化程度及發展需求加以劃設,並按發展程度,予以分類。
國土保育地區 | 海洋資源地區 | 農業發展地區 | 城鄉發展地區 |
第1類 敏感度較高 | 第1-1類 保護區 | 第1類 優良農地 | 第1類 都市計畫區 |
第2類 敏感度次高 | 第1-2類 排他性 | 第2類 良好農地 | 第2-1類 鄉村區等 |
第3類 國家公園 | 第1-3類 儲備用地 | 第3類 坡地農地 | 第2-2類 開發許可 |
第4類 都市計畫保護區 | 第2類 相容性 | 第4類 鄉村區、原民聚落 | 第2-3類 重大計畫 |
第3類 待定區 | 第5類 都市計畫農業區 | 第3類 原民鄉村區 |
二、國土計畫法的原則
若您對「國土計劃法」的執行感到複雜,以下三個制定原則,會讓您更快速掌握本法:
1.原則一:禁止變更土地分區
自國土計畫法頒布以來,基本上,土地被劃分至特定分區後,在絕大多數情況下將不得變更其用途。這一舉措實際上填補了區域計畫法的漏洞。在區域計畫法中,變更非都市用地的途徑多種多樣,而可從中獲利的方式亦眾多,其中也造成了土地利用的亂象。因此,政府選擇以國土計畫法來間接廢除區域計畫法。
2.原則二:不影響既有合法使用
在國土計畫法下,對於非都市用地中的一些正常使用情況,例如合法使用的建築物,是否可能被劃為純農地而導致需拆除呢?實際情況並非如此。政府在相關公文中明確表示,在實施過程中不會影響現有的利益。實施國土計畫法後,對於現有的合法使用者,政府以不影響其利益為原則,即使其位於國土保育地區或農業發展地區等區域,日後也會協助輔導其轉型。
3.原則三:取代「區域計畫法」
基本上,國土計畫法的主要作用有兩個方面。首先,它取代了區域計畫法的功能。其次,它統整了都市計畫法和國家公園法的內容。實際上,國土計畫法不僅是取代了區域計畫法,還在一定程度上填補了都市計畫法和國家公園法的部分功能。
三、處原則之外的類別
在「國土計畫法」的審議過程中,兩個引起廣泛關注的議題是「都市計畫農地」的使用和「特定工廠」的去向。對於都市計畫農地的使用,政府需要平衡城市發展需求與農業生產和環境保護的考量。而針對特定工廠的規劃,政府必須在促進工業發展的同時,確保周邊環境和居民的健康不受損害。因此,在「國土計畫法」的審議中,政府應該充分考慮各方利益,尋求合理的解決方案,以確保土地利用的合理性和社會的和諧發展。目前為止,針對兩大議題政府以以下折衷作法,以利「都市計畫農地」利用彈性,並讓「特定工廠」有持續發展機會:
1.都市計畫農地
目前,都市計畫中的農業區被劃分為「城鄉發展地區第一類」或「農業展地區第五類」。這些地區未來仍需依照相關都市計畫的管制規定使用。如果有開發需求,則需要遵循都市計畫為原則,或者等待國土計畫全面檢討後才能進行開發。雖然國土計畫法的主要對象是都市計畫之外的用地,但是在都市計畫農地方面仍然可能出現一些變動,儘管這些變動主要仍然以都市計畫法為主。
2.特定工廠登記
這部分實際上是一種先行政策,原因在於非都市用地上存在許多違法的鐵皮工廠,許多都建立在農地上。然而,國土計畫法的核心是要制裁未將農牧用地適當利用的人。但是,鐵皮工廠在農地上的情況屢見不鮮,因此政府單位於民國110年06月21日制定並頒布了「特定工廠申請變更編定為特定目的事業用地審查辦法」,作為相關法源依據。這項法規的制定是為了遵守環保法令的原則,並協助部分工廠合法化。
四、國土計畫法問答集
Q1:如何知道國土計畫會不會影響到我家?
A1:一般而言,需等待完整的國土功能分區劃設完成後才能確認各項影響。您可隨時留意「內政部國土管理署」相關資訊,同時也能透過縣市國土計畫瞭解未來的規劃方向。
若您居住在都市地區,此次國土計畫主要將城市計畫全部劃入城鄉發展地區第一類,仍然受都市計畫法所管理,因此影響較小。對於非都市地區的居民,多數不會受到太大影響。然而,若農地被劃入城鄉地區,可能意味著未來將進行開發,地價可能會上揚。若農地被劃入國土保育地區,開發將受到一定限制,但仍允許農作物種植。若您的住宅被劃入國土保育地區,您仍可繼續作為居住使用。然而,在少數情況下,特別是對生命安全造成嚴重危害的區域,政府可能會提供補償,包括土地和住房的補償費用,並要求您遷移居所。
Q2:如果是免經申請同意使用項目,是否不需要任何申請就可以直接蓋房子?
A2:並非如此,根據國土計畫法所述的「免經申請同意」,表示在進行土地使用時無需經過國土計畫主管機關的同意。但若根據其他法規(例如農業、工業或其他相關法規)規定需要獲得相關主管機關的許可,則仍需按照該法規的規定進行申請。此外,若根據建築法的要求需要申請建築執照,則同樣需要向建築管理單位申請建築執照後方可進行建築工作。
Q3:應經申請同意是什麼? 辦理程序會不會很複雜?
A3:根據國土計畫法中所謂的「應經申請同意」,指的是在土地使用方面,應向所在的直轄市、縣(市)的國土計畫主管機關提出申請,通常為市政府的發展、城鄉、地政或建設等局、處。
申請的方式和程序以「簡政便民」為原則,主要審查土地使用管制相關事項。若審查符合土地使用管制相關規定,則會核發同意函。至於涉及目的事業許可、水土保持、環境影響評估等其他程序,申請人可以同時向相關機關提出申請,以便加速辦理程序。
民眾可參考內政部國土管理署發布的「國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區容許使用情形表」,查詢。標註「○」之使用項目原則就應該要向國土計畫主管機關申請。
Q4:民眾可以對國土功能分區劃設內容提出意見嗎?
A4:可以,依照「國土功能分區圖及使用地繪製作業辦法」第 6 條規定,國土功能分區圖繪製完成後,應辦理公開展覽 30 日並舉行公聽會,民眾可以在公開展覽期間以書面提出意見,供直轄市、縣(市)主管機關納入劃設及後續審議之參考。
Q5:我家位在原本區域計畫法編定的甲種、乙種、丙種、丁種建築用地,未來可以做哪些使用?
Q5:根據「全國國土計畫」第 9 章土地使用指導原則,原本根據區域計畫法編定的可建築用地,若經直轄市、縣(市)主管機關及農業主管機關認定不會影響國土保育及農業生產環境,則可繼續保留為可建築用地。
為了保障現有可建築用地的合法使用權益,根據原區域計畫法編定的甲種、乙種、丙種建築用地範圍,未來一般生活所需的土地使用,例如住宅、零售設施(特種零售設施除外)、辦公場所、商業場所(特種服務設施除外)、餐飲設施等,無需向國土計畫主管機關申請,即可進行使用。
至於原本根據區域計畫法編定的丁種建築用地,原則上仍可在原用地範圍內進行低污染工業使用。此外,也可以經過申請程序後,進行前述住宅、商業相關土地使用。
Q6:我家位在原本區域計畫法編定的甲種、乙種、丙種、丁種建築用地,未來的建蔽率跟容積率會受到影響嗎?
Q6:不會,原依區域計畫法編定的甲、乙、丙、丁種建築用地,都以保持原有使用強度上限的規定作為主要原則,以減少制度轉換所帶來的衝擊。
Q7:目前公開展覽的成果是否為最終定案版本?
A7:不是。公告國土功能分區圖前,會參採人民或團體陳述意見及配合相關情形調整國土功能分區。
國土保育地區相關問題:
Q8:土地被劃設為國土保育地區後,所有建築物都會被拆除?
Q8:不會,根據國土計畫法第 32 條的規定,現有合法的建築物可以繼續使用,並且可以進行修繕。然而,若未來需要進行增建、改建或重建,則必須遵守國土保育地區所容許的使用項目規定。
Q9:合法工廠被劃設為國土保育地區後,會被拆除?未來不得再擴大?
A9:在國土保育地區內,已經合法使用的工廠(例如位於丁種建築用地或特定目的事業用地)將被保留,並不會被拆除。鑒於國土保育區的環境敏感性質,對於位於合法用地上的合法工廠,鼓勵將其轉型為住宅商業或觀光遊憩等污染較低的土地使用方式。
由於國土計畫已適當保障了原區域計畫法編定的丁種建築用地的使用項目(允許低污染工業)、使用強度(保持建築覆蓋率70%,容積率300%),因此原則上不得擴大其土地使用範圍。
農業發展地區相關問題:
Q10:土地被劃設為農業發展地區後,可否興建住宅?
A10:根據「全國國土計畫」第 9 章土地使用指導原則,對於農業發展地區如有居住需求,將優先考慮在農業發展地區第 4 類進行建設。如果農業發展地區第 4 類的範圍內已經包含了原先根據區域計畫法編定的甲、乙、丙、丁種建築用地,則無需向國土計畫主管機關申請,即可進行住宅、商業等建設。此外,對於農業發展地區(包括農 1、農 2、農 3)內已經存在的依照區域計畫法編定的甲、乙、丙、丁種建築用地,可從事住宅使用。
Q11:被劃成農業發展地區後,永遠只能從事農業使用?
A11:不會,根據目前的國土計畫土地使用管制規則,農業發展地區可以進行多種土地使用,包括農業產、製、儲、銷、休閒農業、農村再生、公共設施或公用事業等相關活動。
未來,若有城鄉發展需求,可配合直轄市、縣(市)政府的施政方向,透過每五年進行一次的國土計畫通盤檢討,或者辦理鄉村地區整體規劃,調整國土功能分區為農業發展地區第四類或城鄉發展地區,以提供多元發展的利用,包括居住、產業等。
城鄉發展地區相關問題:
Q12:原依區域計畫法編定之農牧、養殖、林業等使用地,如果被劃入城鄉發展地區第 2 類之 1,是否即可興建住宅?
A12:根據全國國土計畫第9章土地使用指導原則,在城鄉發展地區第2類之1區域允許多元化使用,包括居住和產業等。根據目前國土計畫土地使用管制規則的草案,城鄉發展地區第2類之1的範圍允許申請用於住宅和商業等生活所需。如果城鄉發展地區第2類之1的範圍內已經包含了根據區域計畫法編定的甲、乙、丙、丁種建築用地,則無需向國土計畫主管機關申請,即可興建住宅和商業建築。
Q13:城鄉發展地區第 2 類之 2 未來如何管制?
A13:依據全國國土計畫第 8 章國土功能分區劃設條件以及第 9 章土地使用指導原則,城鄉發展地區第 2 類之 2 係原依區域計畫法申請開發許可核准,以及依原獎勵投資條例編定之工業區,原則均依照原本核定之計畫內容進行管制。而該地區未來如果有變更計畫內容之需求,則應該依照國土計畫法規定之使用許可程序理。
都市計畫相關問題:
Q14:國土計畫實施後,都市計畫內的住宅區、商業區等可發展用地會不會受到影響?
A14:不會,依照國土計畫法第23條第2項但書的規定,國土計畫實施後,原屬都市計畫範圍之土地,仍依都市計畫法及相關規定進行管制。
Q15:都市計畫農業區如果被劃設為農業發展地區第5類,會有什麼影響?
A15:依都市計畫法管制,但很難變更分區。
根據「全國國土計畫」第9章土地使用指導原則,若都市計畫中的農業區被劃定為農業發展地區第5類,仍然必須遵循都市計畫法及相關規定進行管制,並不因為劃入農5而有其他管制規定。然而,若未來需要檢討變更該地區為非農業區(例如住宅區),則必須先將國土功能分區調整為城鄉發展地區第1類,才能進行都市計畫使用分區的檢討變更程序。
管制罰則相關問題:
Q16:民眾所有土地如果不符合國土計畫之容許使用情形,是否可以繼續使用?
Q16:依據國土計畫法第32條1項的規定,屬於區域計畫實施前(僅限原住民族土地)或原先合法的建築物、設施,若不符合國土計畫容許的使用情形,可以維持原有的合法使用狀態,並允許進行修繕。然而,若有增建、改建、或重建的需求,則應依照國土計畫土地使用管制規則的規定辦理。
Q17:區域計畫或國土計畫違反土地使用管制規定有何差異?
A17:相較於區域計劃,國土計畫階段管制及罰則更嚴格:
於區域計畫階段,違反土地使用管制不分情節輕重,一律罰6萬至30萬。
於國土計畫階段,違反土地使用管制將依照申請使用性質訂定不同罰則規定如下:
(1)未符合國土功能分區分類,且屬應申請使用許可而未申請:100萬至500萬
(2)符合國土功能分區分類,且屬應申請使用許可而未申請:30 萬至150萬
(3)未依使用許可計畫進行使用:30 萬~150 萬
(4)違反一般土地使用管制規定:6 萬~30 萬